Dívida pública: A PEC do Teto para os gastos federais
A discussão sobre a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que estipula um limite para as despesas do governo federal, o chamado Teto dos Gastos, mobilizou a sociedade durante o segundo semestre de 2016 acerca da situação das contas públicas no Brasil. Para o governo do presidente Michel Temer trata-se de uma medida essencial para reequilibrar a relação entre gastos e receitas e, assim, retomar o crescimento econômico. Já para a oposição e muitas organizações sociais, é uma decisão que penaliza a população mais pobre, a mais dependente das ações do Estado para ter acesso a serviços bá-sicos essenciais, como saúde e educação. A proposta gerou ondas de protesto nas ruas de várias cidades, com episódios de violência. Após intensos debates, a PEC foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada por Temer em dezembro de 2016 o Teto dos Gastos agora tem força de lei. A seguir, aprofundamos a discussão sobre o contexto econômico que colocou os gastos públicos em pauta e as consequências dessa medida para a sociedade.
A crise econômica
O Brasil enfrenta uma das piores crises econômicas de sua história recente. Chegamos a 2017 com mais de 12 milhões de desempregados, inflação anual de cerca de 7%, e dois anos de queda ininterrupta no Produto Interno Bruto (PIB), indicador que contabiliza toda a riqueza que o país produz.
Essa conjuntura recessiva tem relação direta com um problema estrutural na economia brasileira: o desequilíbrio nas contas públicas. O governo tem de cumprir, a cada ano, o orçamento da União, aprovado pelo Congresso, no qual a receita vem, basicamente, da arrecadação de tributos. Já as despesas envolvem gastos com o funcionalismo público, previdência, saúde, educação e programas sociais, dentre outros.
Quando a União consegue arrecadar mais do que gasta, a sobra é chamada superávit primário. Esse superávit funciona como uma poupança, usada para amortizar os juros da dívida pública. Um superávit primário consistente significa segurança para fomentar a economia e atrair investidores, pois é um sinal de que o país possui dinheiro para arcar com seus compromissos. Há pelo menos duas décadas, os gastos do governo federal crescem continuamente. Enquanto as receitas também estavam em elevação, superando as despesas, as contas do governo federal permaneciam relativamente em ordem.
O problema foi que, a partir de 2014, a economia brasileira mergulhou de cabeça na crise. A arrecadação caiu bruscamente, enquanto os gastos continuaram em elevação. Resultado: há três anos o Brasil gasta mais do que arrecada, o que abriu um rombo nas contas federais, gerando déficit primário. Em 2016, o déficit foi o pior da história, atingindo 154 bilhões de reais.
O déficit elevado ainda compromete a capacidade do governo de pagar a dívida pública, que são os empréstimos contraídos para cobrir a diferença entre o que o governo gasta e arrecada no orçamento. Essa dívida também está em trajetória crescente e hoje atinge cerca de 70% do PIB.
A escolha de Temer
Diante desse quadro, há duas alter-nativas: ou eleva-se a arrecadação ou reduzem-se os gastos. Temer descartou a primeira opção porque isso significaria aumentar impostos uma medida impopular em tempos de crise. Restou cortar as despesas. A proposta apresentada pelo governo para equilibrar as contas públicas consistia, basicamente, em frear o crescimento dos gastos primários, estabelecendo um limite nas despesas do governo federal. Como essa medida envolve a alteração em despesas que têm regras definidas na Constituição, foi preciso elaborar uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) para alterá-las.
A expectativa do Planalto é que a medida reduza gradualmente o ritmo de crescimento real das despesas primárias, até zerar a conta, em 2020. A promessa implícita é a de aumentar o grau de confiança na economia brasileira, atraindo mais investimentos nacionais e estrangeiros para o setor produtivo e, assim, gerar novas vagas no mercado de trabalho e impulsionar o país para o fim da crise.
ESTADOS NO BURACO
Atraso no pagamento a fornecedores, parcelamento e redução de salários, precariedade absoluta nos serviços de saúde e a terceira maior universidade pública do estado, a Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), ameaçando fechar as portas. Esse é um retrato do caos fiscal em que o Rio mergulhou em meio à crise econômica brasileira. O estado entrou em 2017 com uma previsão de déficit de 19,3 bilhões de reais. Analistas consideram que, além da queda na arrecadação de tributos, consequência da crise econômica, parte desse rombo se deve à má administração estadual. O estado teria contado antecipadamente com os royalties que prometiam fluir junto com o petróleo, das jazidas do pré-sal, em seu litoral, e aumentou as contratações e os salários. Só que os problemas com os balanços da Petrobras e a queda no valor do petróleo no mercado internacional praticamente secaram a fonte de ouro.
O Rio não está sozinho nessa situação. Das 27 unidades da federação, 12 preveem rombos nas contas. O governo de Minas Gerais estima um déficit primário de 8 bilhões, Rio Grande do Sul, 5 bilhões, Paraná, 4 bilhões e Distrito Federal, 2 bilhões.
Por dentro da emenda
A PEC do Teto dos Gastos tramitou no Congresso como PEC 55/241 e entrou em vigor como Emenda Constitucional 95. Veja o que ela estabelece:
O QUE É A Emenda 95 determino governo federal não podem subir além da taxa de inflação do ano anterior. Ou seja, os gastos ficam congelados, havendo apenas um aumento para repor as eventuais perdas provocadas pela elevação geral dos preços.
QUANDO ENTRA EM VIGOR Para o exercício de 2017, a regra é corrigir o orçamento com base na inflação de janeiro a dezembro de 2016. Para os anos seguintes, passa a valer a inflação anual medida em junho do ano anterior. Por exemplo, se a taxa de inflação registrada entre julho de 2016 e junho de 2017 for de 4,8%, como preveem as autoridades monetárias, o orçamento do governo federal para 2018 deverá ter o mesmo valor de 2017, corrigido apenas até esse limite de 4,8%.
QUAL A SUA DURAÇÃO O programa de contenção de gastos vale por 20 anos, mas a emenda pode ser revista depois de dez anos. O presidente da República é a única autoridade que pode apresentar a proposta de revisão.
PARA QUEM VALE A NOVA REGRA Para todos os órgãos da União, de âmbito federal – do Executivo, Legislativo, Judiciário, para o Ministério Público e a Defensoria Pública. A Emenda 95 não afeta todos os gastos do governo federal, apenas as despesas primárias – aquelas referentes a obras, investimentos, manutenção de programas e políticas. Nessa conta não entram custos financeiros, nos quais se incluem os juros que o governo paga sobre a dívida. Importante ressaltar que os governos estaduais e municipais não são afetados pela medida.
O QUE MUDA NO ORÇAMENTO O Teto dos Gastos não estipula um limite específico para cada área – o que vale é o teto geral. Assim, até é possível destinar mais dinheiro para um programa social, por exemplo. Mas, para isso, será preciso encolher o montante destinado a outra área qualquer. Ou seja, ao enquadrar os gastos dentro de um limite, o orçamento federal deverá ser mais criterioso ao estabelecer as políticas públicas prioritárias que passarão a receber mais recursos.
O QUE ACONTECE SE NÃO CUMPRIR Aos que descumprirem as normas, a emenda prevê sanções administrativas. O órgão fica proibido de conceder reajustes salariais ou qualquer outro benefício aos funcionários. Até que os gastos retornem ao limite previsto, ficam vetadas novas contratações, a realização de concurso público e a abertura de novas despesas. Se extrapolar o teto de gastos, o governo também fica proibido de aumentar o salário mínimo acima da inflação.
Saúde e educação
Um dos pontos mais discutidos da Emenda 95 é a alteração na regra dos gastos federais com educação e saúde, que são tratados de maneira diferenciada. Para entender essas mudanças, é preciso saber como funcionava o direcionamento das verbas para essas áreas até agora. Pela Constituição, o governo deve destinar um percentual mínimo de sua arrecadação para os dois setores. A educação recebe pelo menos 18% da arrecadação de impostos do governo federal. Já na saúde, os valores mais recentes indicam um mínimo de 13,7% das receitas. Ou seja, os investimentos em saúde e educação estavam vinculados às receitas da União: quanto mais o governo arrecada, mais dinheiro é destinado para essas áreas. Para a educação, em 2017, nada muda: a área receberá 18% da receita líquida do governo federal. Só a partir de 2018 passa a valer a nova regra. E ela estabelece um valor mínimo a ser gasto em educação, que é justamente o investimento do ano anterior, corrigido pela inflação. Para a Saúde, a Emenda 95 determina que o valor mínimo em 2017 suba para 15% da receita líquida. De 2018 em diante, fica valendo a mesma regra da educação, que fixa o piso de investimento com base no ano anterior, mais a correção pela taxa de inflação do ano anterior. Note que, ao contrário das demais áreas, onde há um teto máximo a ser gasto, no que se refere a saúde e educação, a emenda estabelece um piso mínimo. O investimento nessas áreas até pode ser maior, desde que haja uma transferência de recursos de outras áreas, respeitando o teto para o total das despesas. Isso também significa que, diferentemente de outros setores, não é possível retirar recursos da saúde e da educação para destinar a outras despesas.
Alterações polêmicas
A mudança nas regras que estabelecem os gastos federais em saúde e educação mobilizou diversas entidades dos dois setores que levaram às ruas os seus protestos contra a emenda. Para compreender melhor a discussão, é importante saber qual a atribuição do governo federal nos dois setores. A saúde depende muito dos repasses federais para efetuar ações e serviços públicos na área, incluindo programas de assistência básica e a gestão do Sistema Único de Saúde (SUS). Apesar de o Ministério da Saúde ser o que mais recebe recursos, o sistema está saturado, e uma mudança que impeça qualquer aumento nos recursos para a área pode comprometer ainda mais os serviços em hospitais, postos e centros de saúde. Isso sem levar-se em conta o crescimento demográfico e o envelhecimento da população, que devem pressionar ainda mais os serviços públicos de saúde nos próximos anos.
Em relação à educação, a União é, basicamente, responsável pelo Ensino Superior, que compromete a maior fatia do orçamento, pela construção de escolas e pela compra de material didático. A Educação Básica (da Educação Infantil ao Ensino Médio) escapa do corte porque os recursos para essa etapa provêm fundamentalmente de estados e municípios. Além disso, as transferências feitas pelo governo federal a estados e municípios não se enquadram na regra do teto. Também não entram no corte o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) e o Programa Universidade para Todos (ProUni).
No entanto, as verbas federais para a educação também incluem repasses de pastas como o Ministério do Desenvolvimento, do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, entre outros órgãos do governo – essas verbas, sim, se enquadram na Emenda do Teto e passam a ficar comprometidas com as novas regras. Além disso, organizações da sociedade civil na área da educação são praticamente unânimes em afirmar que a emenda afeta a meta estabelecida pelo Plano Nacional de Educação (PNE), de elevar os investimentos em educação a 10% do PIB. O PNE traça diretrizes e estratégias para a política educacional no decênio 2014-2024.
Os investimentos federais per capita em saúde e educação devem cair com a Emenda do Teto
Redução no gasto per capita
Uma das maiores críticas à mudança nas regras diz respeito ao fato de os investimentos em saúde e educação não estarem mais vinculados às receitas do governo federal. Em uma conjuntura de queda de arrecadação, como ocorre atualmente, esse atrelamento das despesas dos dois setores com as receitas pode não parecer vantajoso. Mas, ao se projetar um cenário de retomada do crescimento e de aumento da arrecadação para os próximos anos, a educação e a saúde passarão a receber menos recursos com as novas regras se comparadas com o período em que os repasses aos dois setores estavam vinculados às receitas.
Mesmo o argumento do governo sobre o estabelecimento de um piso e não de um teto para os gastos em saúde e educação não convenceu os mais críticos. Isso porque, na prática, com o enxugamento das despesas, haverá uma disputa por cada centavo do orçamento federal, tornando difícil o redirecionamento de recursos entre as pastas.
O governo defende que os gastos em saúde e educação são adequados às necessidades dos setores, e o que falta é melhorar a gestão dos recursos. De fato, um estudo recente realizado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre dados de 2013 mostra que o percentual do gasto público destinado a educação no Brasil é o terceiro maior entre 46 países analisados. Mas esses dados devem ser relativizados, principalmente porque as despesas per capita são consideradas baixas – em 2013 o Brasil gastou 4.318 dólares por aluno ante uma média de 10.493 dólares dos países ricos. Na saúde, cálculos de 2014 da Organização Mundial da Saúde demonstram que o gasto público per capita é de 947 dólares por ano, abaixo da média mundial, que é de 1.058 dólares. Se esses valores já estão aquém do ideal, os investimentos per capita em saúde e educação tendem a ficar menores com o aumento da população e a estagnação dos investimentos nesses setores, como sinaliza a Emenda 95.
Alternativas em debate
O atual cenário econômico de crise estimulou o debate sobre a qualidade da gestão pública e o direcionamento dos gastos federais. A necessidade de um ajuste nas contas públicas é consenso entre a maioria dos economistas, mas há algumas diferenças sobre como o Estado deve gastar o dinheiro e onde há espaço para cortes na despesa.
Muitos argumentam que, mais do que limitar gastos em áreas importantes para a sociedade, seria melhor reformar a estrutura tributária brasileira. Ao rever os critérios que definem a criação e a cobrança de tributos, o governo teria condições de ampliar a arrecadação. O Brasil é um dos países com a maior desigualdade tributária do mundo, que penaliza os pobres e a classe média, principalmente porque grande parte dos impostos recai sobre o consumo, que afeta proporcionalmente mais quem tem menos dinheiro. Segundo estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), os menos favorecidos destinam mais de 30% de sua renda para impostos; entre os ricos, a parcela é de 21%. A criação de impostos sobre herança, fortunas e sobre lucros e dividendos das empresas é uma das ações apontadas para reequilibrar o sistema tributário brasileiro.
Outra discussão sobre o tema diz respeito ao pagamento dos juros da dívida. Manter elevada a taxa básica de juros (Selic, que serve de base para os juros cobrados de quem toma empréstimo e pagos aos investidores) é uma política adotada para controlar a inflação em tempos de crise. Com juros mais altos, o crédito fica mais caro para o consumidor. Com isso, as vendas caem e os preços também. Mas a política de juros altos tem um efeito negativo sobre as contas públicas. Isso porque essa mesma taxa é usada como referência para o pagamento dos juros da dívida – quanto mais altos os juros, mais o governo deve a poupadores e investidores em títulos públicos. Uma revisão na política de juros altos poderia ter um impacto significativo na saúde das contas públicas.
Economistas consideram também que o período de duas décadas é longo demais para se ter alguma previsão econômica, mesmo com uma possível revisão para daqui a dez anos. E que, mantendo- -se a regra imposta pela Emenda 95, o superávit primário poderá atingir patamares altos demais em um cenário de recuperação econômica. Ruim? Não necessariamente, do ponto de vista das contas públicas. A questão é que, em vez de destinar o dinheiro ao desenvolvimento social do país, o Brasil estará economizando uma quantia além do mínimo necessário segundo os próprios credores da dívida do governo federal.
De modo geral, a oposição argumenta que a imposição de um teto para os gastos públicos representa um duro golpe nas políticas sociais, que dependem, em boa medida, do direcionamento das verbas federais. Além da saúde e da educação, setores como moradia, saneamento, transporte e assistência social terão os repasses federais congelados, afetando diretamente a população mais pobre, que conta com as ações do Estado para ter a garantia de alguns direitos básicos.
Mas o governo alega que não há outro remédio para sanar as contas públicas. E que, quando gastos e receitas estiverem em equilíbrio, o crescimento econômico irá alavancar a geração de empregos e de renda. Mesmo esse ajuste fiscal é tratado como uma medida parcial para enfrentar a crise. A equipe econômica de Temer considera a Emenda 95 apenas parte de um programa mais amplo de redução das despesas públicas. Neste ano, a expectativa é que o governo apresente outras reformas que considera essenciais: a trabalhista e a da previdência. São duas frentes que devem acirrar ainda mais o debate sobre os gastos públicos no país em 2017.
Contas públicas
TETO DOS GASTOS O Congresso aprovou a Emenda 95, que congela as despesas do governo federal por 20 anos, podendo ser revista em dez anos. Nesse período, os gastos não terão aumento real – haverá apenas um aumento para repor as eventuais perdas provocadas pela elevação geral dos preços. As regras valem para o Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública. A medida não abrange os governos estaduais e municipais.
A CRISE NAS CONTAS O governo optou por estabelecer um teto aos gastos públicos devido a um desequilíbrio entre o que o governo arrecada e o que gasta nas contas públicas. Com a crise econômica as receitas caíram e, desde 2014, o governo gasta mais do que arrecada, o que gerou um déficit primário – saldo negativo nas contas. Com a Emenda 95, o governo espera voltar a ter um superávit primário – saldo positivo. O superávit é usado para o pagamento de juros da dívida pública.
SAÚDE E EDUCAÇÃO Saúde e educação não têm teto de gastos, mas piso. Em 2017, o piso da saúde será de 13,7% das receitas federais, enquanto o da educação será de 18%. A partir de 2018, o piso das duas será reajustado pela inflação. O investimento nessas áreas só será maior se houver uma transferência de recursos de outras áreas, respeitando o teto para o total das despesas.
CRÍTICAS Críticos argumentam que o fato de desvincular os gastos em saúde e educação das receitas federais deve reduzir os investimentos nos dois setores nos próximos anos. Consequentemente o gasto público per capita em saúde e educação também deve cair. Muitos consideram o período de 20 anos grande demais para a medida e o superávit a ser alcançado desnecessariamente alto. Em vez de cortar gastos, o governo poderia alterar o regime de tributos, que afeta mais pobres do que ricos. Ou baixar a taxa básica de juros (Selic), que aumenta o valor da dívida pública. Para a oposição, a medida afeta a capacidade do Estado de investir em serviços essenciais, dos quais a população mais pobre depende.
