Deputados superpoderosos

por Décio Trujilo Jr.

O ano de 2023 marca um dos períodos mais tensos nas relações do Poder Legislativo com os demais poderes brasileiros, sobretudo o Executivo. A inexistência de vinculação eleitoral para a votação dos dois poderes resultou, na eleição de 2022, na escolha de um governo progressista e de um Congresso com maioria conservadora, no qual a base de apoio diretamente ligada ao governo é bem minoritária. Isso ocorreu porque um grande número de eleitores votou ao mesmo tempo no petista e em deputados e senadores que não compartilham, ou até combatem, as suas ideias.

Para poder governar com relativa tranquilidade, porém, o governo federal está sendo levado a tentar ampliar a sua base de apoio no Congresso – na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Pelas circunstâncias, o foco da tensão está concentrado no presidente da Câmara, deputado federal Arthur Lira (PP-AL), que controla com mão firme os trâmites da casa e lidera um grupo expressivo de parlamentares. No Senado, sob a presidência de Rodrigo Pacheco (DEM-MG), a vida do governo federal é um pouco mais fácil.

Embate duro

Apenas sete meses após a posse do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), uma declaração de Lira foi exemplar para mostrar a que ponto chegou o embate entre os poderes. Em julho de 2023, numa entrevista na TV, o deputado voltou a uma antiga proposta sua: o “semipresidencialismo”. Caso esse sistema fosse implantado, o presidente da República ficaria apenas com o papel de chefe de estado (que ele já tem), com funções reduzidas, e o governo seria chefiado por um primeiro-ministro eleito pelo Congresso Nacional, a quem caberia compor o ministério. Mesmo apontando a implantação do sistema para 2030, Lira não esconde que a ideia é, para ele, uma forma de dar permanência a uma situação que já busca por em prática: a de que o Parlamento exerça funções de governo. Lira se vê com tanto protagonismo político nacional como o próprio presidente.

A força de Lira já veio do período do governo Bolsonaro, quando foi instituído o chamado orçamento secreto, pelo qual cada parlamentar tinha uma cota de centenas de milhões de reais para determinar a utilização (função própria do poder Executivo), em geral, em suas bases eleitorais. No atual governo, a destinação não é mais secreta, mas o mecanismo prossegue, e a garantia dos recursos financeiros vira a moeda de troca que garante apoio aos projetos do governo. Além disso, o próprio Lira e bancadas de parlamentares exigem do presidente a indicação de ministros ou de dirigentes de empresas estatais como base para a aprovação de projetos legislativos.

Temas espinhosos

Na divisão dos três poderes, cabe ao Poder Legislativo elaborar as leis e fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo. Portanto, o dia a dia de um presidente de esquerda pode ser dificultado pelas posições ideológicas de um Congresso de maioria conservadora.

Durante os primeiros meses de governo, Lula enfrentou forte resistência dos parlamentares a ações que fazem parte da agenda progressista. Um dos temas que melhor exemplifica o impasse é a questão ambiental, associada às normas para o uso da terra.

Parte dos parlamentares é apoiada por pessoas ou grupos interessados numa política que facilite a ampliação da posse e da exploração econômica de terras, mesmo em situação duvidosa ou irregular, com menos interesse na manutenção de florestas ou reservas. São grandes proprietários rurais, posseiros, exploradores de madeira e de minérios preciosos, entre outros. Seus interesses chocam-se com as políticas de preservação ambiental, de reforma agrária e de defesa das terras das nações indígenas.

Um exemplo desse conflito foi a criação da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para investigar o Movimento dos Sem-Terra (MST), que luta para obter assentamentos de lavradores em pequenos lotes e pela implantação de uma reforma agrária, que dê terra a pequenos agricultores. A intenção da oposição com a iniciativa foi a de criminalizar a luta pela reforma agrária, e sua dinâmica, que prossegue, provoca tensos embates entre os membros da CPI.

Outro ponto é o debate sobre o marco temporal, que estipula que o direito dos indígenas à terra deve ter como referência a situação existente em 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição federal. Essa ideia despreza as violações de direitos que os povos originários sofreram ao longo dos séculos, pois muitas vezes estavam banidos de suas terras há bastante tempo. Parlamentares de oposição ao governo reativaram um projeto de 2007 sobre o assunto, que estava parado, para reagir à tendência do Supremo Tribunal Federal (STF) de rejeitar a tese do marco temporal. O assunto explicita bem o conflito de poderes, pois a política do Executivo é retomar as demarcações de terras indígenas, o STF está tocando um julgamento sobre a constitucionalidade do marco temporal, e boa parte do Congresso quer decidir a respeito do assunto, de modo a restringir a possibilidade de demarcação de terras indígenas (veja a matéria sobre o Poder Judiciário). O assunto deve ocupar o noticiário nos meses finais de 2023, pois os poderes devem medir forças nessa polêmica.

Um terceiro ponto conflituoso é o do desarmamento da população. Durante o governo Bolsonaro (2019-2022), foram flexibilizadas as normas para a posse e o porte de armas vigentes desde a adoção do Estatuto do Desarmamento, em 1999, e houve um claro incentivo à população para a compra de armas e armamentos. O tema divide quem acha que colocar mais armas nas ruas aumenta os índices de violência e quem entende que cidadãos desarmados ficam desprotegidos ante criminosos armados. Defensor do desarmamento, Lula editou projeto endurecendo as normas para a aquisição de armas. Imediatamente nasceu no Congresso um movimento para derrubar a decisão presidencial.

Fisiologismo

Pelo andar da carruagem, Lula deve enfrentar resistências no Congresso Nacional durante seu mandato para adotar medidas do programa político pelo qual foi eleito, como a taxação de grandes fortunas, a derrubada da reforma trabalhista, a reversão de privatizações ou a retomada dos assentamentos de reforma agrária.

No jogo institucional entre governo e Congresso, fala-se com frequência de “alianças”, “composições” ou “acordos de governo”. Claro, é sempre possível formar-se um governo com diversos partidos ou grupos políticos, e isso pode ser positivo se houver uma base comum de programas e propostas, com vistas aos interesses da população. Mas, infelizmente, não é exatamente isso que estamos vendo quando parlamentares que apoiavam o governo Bolsonaro, como o próprio Lira, migram para a base do governo Lula.

Além do embate de progressistas contra conservadores, um componente que compõe as relações entre Executivo e Legislativo é o chamado fisiologismo. Ou seja, boa parte dos parlamentares conduz suas decisões de acordo com os benefícios diretos que possa ou não receber do governo. Assim, para conseguir desenvolver medidas de governo, ou simplesmente evitar que sejam bloqueadas no Parlamento, o presidente precisa conceder favores a deputados e senadores, como a indicação para cargos estratégicos, que podem incluir ministérios e diretorias de empresas estatais, e a liberação de recursos para atender a projetos de interesse dos parlamentares. Isso é conhecido como “loteamento” de cargos públicos. O interesse pelos cargos, independentemente das afinidades políticas entre as partes, é uma marca negativa da política brasileira que vem de longe.

Essa ânsia de ocupar cargos pode ter motivos como: empregar correligionários, usar a máquina pública para levar benefícios à sua base eleitoral, ou, quando a corrupção se insere de maneira direta no cenário, utilizar as atribuições da função para receber propina, desviar parte do dinheiro público por meio de notas fiscais falsas (notas frias), pagar por serviços não executados ou superfaturados de obras e serviços (dizer que algo custou mais do que a realidade, desviando a diferença). Há indícios sistemáticos, e não são poucos, de que uma boa parte dos parlamentares atua assim.

Centrão

Desde os anos 1980, formou-se no Congresso um grupo de parlamentares que tomava decisões em conjunto levado basicamente por interesses fisiológicos. São deputados e senadores de diversos partidos, sem uma linha ideológica clara, mas que se apresentam como de centro ou de centro-direita, e por isso ganharam o apelido de Centrão.

No período dos governos dos últimos 38 anos (veja a matéria sobre os governos civis pós-ditadura) houve uma variedade de situações, mas o Centrão ganhou peso nos últimos mandatos. Por agir em conjunto, esses parlamentares, cujo número gira em torno de 200 (mais de um terço do total), têm grande poder de decisão nas discussões travadas no Parlamento e podem se tornar um empecilho para o Poder Executivo. Atualmente, o presidente da Câmara lidera esse grupo

O presidente da República, então, se vê refém de suas decisões, e a forma pela qual consegue atrair o Centrão é a liberação de verbas para emendas parlamentares aos integrantes do grupo e a nomeação de figuras indicadas por eles como ministros e ocupantes de altos cargos do governo e das empresas estatais. Você pode ver isso nas revistas, nos jornais, na TV e no noticiário de internet.

Frequentemente, o governo se vê pressionado a trocar o comando de ministérios, acolhendo nomes apontados pelo Centrão, sendo muitas vezes levado a adotar ideias e projetos que naturalmente não fariam parte de sua agenda. Também por essa razão, tornou-se corriqueiro, antes de votações importantes no Congresso, a imprensa noticiar a liberação de grandes quantias de dinheiro pelo governo para emendas parlamentares.

O cenário de agora tem algo de novo, em relação a dez anos atrás, porque o fisiologismo atingiu um grau inédito durante o governo Bolsonaro. Acuado por acusações de crimes que poderiam levar à abertura de um processo de impeachment, decidiu se proteger oferecendo aos parlamentares mais facilidades para o uso das emendas parlamentares como forma de se manter no cargo. Por isso, Bolsonaro propôs, em 2020, medida que transferia ao parlamentar relator da proposta de Orçamento da União o poder de distribuir verbas federais determinadas por emendas parlamentares ao orçamento sem necessidade de avaliação presidencial e sem transparência, pois não seria mais necessário divulgar publicamente que deputado ou senador pediu os recursos nem para onde iriam (caberia apenas ao parlamentar propagandear isso no local de destino dos recursos). A prática ganhou o apelido de orçamento secreto.

Em 2023, o orçamento secreto foi derrubado pelo STF (Supremo Tribunal Federal), que acolheu ação questionando a sua legalidade. A ministra Rosa Weber, relatora do processo, afirmou que o modelo das emendas do relator violava princípios da transparência e do acesso à informação, além de ser usado para atender a interesses pessoais de parlamentares, sem critérios técnicos. Foi mais uma mostra de como, no Brasil atual, há um conflito sistemático entre os poderes. A resposta do Legislativo foi acatar a decisão do Judiciário e criar um novo mecanismo, no qual não há mais sigilo, mas que mantém no essencial o volume total de recursos na casa dos bilhões de reais, e sua destinação nas mãos dos parlamentares.

O mandato do presidente Lula, dos deputados federais e de dois terços dos senadores vai até o final de 2026. Até lá pode haver alguma acomodação, mas tudo indica que deve prevalecer um ambiente de turbulência política permanente, que só pode ser superado se houver uma real aproximação política entre os poderes Executivo e Legislativo.

Veja a seguir como funciona o Poder Legislativo no Brasil, com suas características gerais definidas pela Constituição Federal que vigora desde 1988.

Congresso Nacional, em Brasília: a cúpula voltada para baixo indica o Senado, e a cúpula voltada para cima, a Câmara Federal; cada casa possui uma das torres do edifício ao fundo (6/6/2023) (Antônio Cruz/Agência Brasil)

Poder Legislativo

Na divisão dos três poderes da República, cabe ao Poder Legislativo elaborar as leis (cuja aplicação cabe ao Poder Judiciário) e fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo, nas três esferas (federal, estadual e municipal). A Constituição de 1988, porém, concedeu poderes legislativos ao presidente da República, e seu principal instrumento legislador é a medida provisória (MP), que entra em vigor imediatamente após sua publicação, mas tem de ser submetida à aprovação do Congresso em determinado prazo. Os impeachments dos presidentes Fernando Collor (PRN) (1992) e Dilma Rousseff (PT) (2016) mostram, entretanto, que há uma dependência do presidente em relação ao Poder Legislativo.

Congresso Nacional

O sistema legislativo federal é bicameral, composto por duas casas, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, que formam o Congresso Nacional. Ambas têm poderes independentes, mas são complementares. Seus trabalhos são coordenados pelas mesas diretoras, cujos presidentes são eleitos por seus pares com mandato de dois anos. Cabe ao Congresso definir a legislação de abrangência nacional, aprovar o orçamento anual do governo e fiscalizar as contas do Executivo.

Câmara dos Deputados

É composta por 513 membros com mandato de quatro anos, e é concebido para ser a representação dos cidadãos no Congresso. Cada estado deveria eleger um número de representantes proporcional ao número de eleitores que possui, de modo que a representação de cada eleitor brasileiro ocorresse em bases iguais. Mas foram fixados limites mínimo (oito) e máximo (70) gerando uma distorção. Em 2022, por exemplo, Roraima elegeu um deputado a cada 45 mil eleitores, enquanto no estado de São Paulo cada deputado correspondeu a 495 mil eleitores. Para serem aprovadas, as leis tramitam pelas duas casas (veja “processo legislativo” adiante).

Senado Federal

Formado por 81 membros, é concebido para representar os Estados. Cada unidade da federação elege três senadores com mandato de oito anos, com eleições intercaladas a cada quatro anos. Assim, em 2022 foi renovado um terço da casa, com um senador por estado que ficará até 2030. Em 2018 haviam sido escolhidos dois por unidade da federação, que ficarão até 2026.

Legislativos estaduais e municipais

Os legislativos estaduais e municipais obedecem aos mesmos princípios da instância federal, com a diferença de que são unicamerais. As câmaras municipais e assembleias legislativas estaduais são renovadas nas mesmas eleições para a escolha de prefeitos e governadores, de forma que as legislaturas coincidem com os mandatos do respectivo Executivo.

Assembleia Legislativa

Nos estados, o Poder Legislativo é exercido pelas assembleias legislativas, formadas por deputados estaduais eleitos para mandatos de quatro anos. Os deputados elaboram e votam leis de interesse do estado, incluindo a Constituição estadual. O número de deputados é proporcional ao de eleitores do estado e varia de 24 a 94.

Câmara de Vereadores

A Câmara Municipal é o Poder Legislativo nos municípios, composto pelos vereadores. Eles são responsáveis pelas matérias de alcance municipal. Os vereadores discutem as questões locais e devem fiscalizar atos do Executivo municipal. São eleitos por um período de quatro anos. O número de vereadores é definido de acordo com a população de cada cidade e pode variar de 9 a 55.

Processo legislativo

O funcionamento do legislativo federal compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. O tempo que um projeto de lei leva para ser debatido e votado na Câmara dos Deputados e no Senado Federal depende de sua complexidade, da urgência de sua discussão, da demora para o debate e da sobrecarga de propostas em tramitação nas duas casas. O trâmite de uma lei pode demorar semanas ou vários anos, segundo as circunstâncias.

As leis em vigor determinam que os temas em discussão no Congresso Nacional sejam primeiramente analisados em comissões, que elaboram pareceres sobre os projetos. A fase seguinte de tramitação é a votação em plenário. Um projeto aprovado na Câmara vai ao Senado (e vice-versa). Se for aprovado sem emendas, segue para sanção presidencial. Se houver emendas (mudanças), retorna à casa original, que decidirá se acolhe ou não as emendas. Após a aprovação final, vai ao presidente. Em caso de veto presidencial, o projeto volta ao Legislativo, que decide se acolhe ou não as interferências do presidente. Nos estados e municípios, a tramitação é semelhante, com a diferença que o modelo é unicameral.

Comissão Parlamentar Permanente

Os parlamentares da Câmara dos Deputados e do Senado Federal formam comissões que têm a responsabilidade de examinar projetos que lhes são submetidos e apresentar um parecer sobre eles. Por exemplo, as Comissões de Constituição e Justiça da Câmara e do Senado analisam se cada projeto respeita a Constituição e a legislação em vigor, para poder prosseguir em sua tramitação. Cada comissão, como regra, deve ter uma representação proporcional dos partidos que integram cada casa. Há ainda comissões temporárias, que tratam de temas específicos com prazo limitado para concluir o trabalho.

Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)

As CPIs são ferramentas de controle do Legislativo sobre o Executivo e o Judiciário. Com poderes de investigação equivalentes aos de juízes, podem prender em flagrante e quebrar sigilos fiscais e telefônicos. Seu tempo de duração é limitado, de modo que suas consequências práticas dependem, em geral, da ação posterior do Ministério Público, da polícia e da Justiça. Apesar de serem, genericamente, chamadas de CPIs, na esfera municipal seu nome correto é Comissão Especial de Inquérito (CEI).

Emenda à Constituição

As emendas à Constituição são propostas de modificação no texto da Constituição, chamadas de Proposta de Emenda Constitucional (PEC). Incluem matérias de abrangência nacional. Como mudam a Constituição, principal conjunto de leis do país, elaborado por um Congresso Constituinte reunido em 1987 e 1988, sua tramitação é complexa. A proposta pode partir do presidente da República, de pelo menos um terço dos senadores ou deputados federais ou de mais da metade das assembleias legislativas estaduais. A proposta deve ser debatida em dois turnos de votação. A aprovação só é possível se, em cada turno, obtiver aprovação de três quintos dos votos do total de membros da Câmara (308) e do Senado (49), independentemente do número de parlamentares presentes à sessão de votação.

Lei complementar

A lei complementar é o dispositivo legal que regulamenta um assunto tratado pela Constituição (federal ou estadual). No âmbito federal, pode ser proposta pelo presidente da República, por deputados federais, por senadores, pelas comissões do Legislativo, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), pelos tribunais superiores, pelo procurador-geral da República ou por 1% do eleitorado nacional, distribuído por cinco estados, com no mínimo 0,3% dos eleitores de cada um desses estados. Para ser aprovada, deve obter a maioria absoluta dos votos dos membros da Câmara e do Senado ou das assembleias legislativas (mais da metade dos parlamentares que compõem cada casa, independentemente de quantos estejam na sessão no momento da votação).

Lei delegada

A lei delegadas é uma norma jurídica criada diretamente pelo presidente da República, mas que precisa de autorização prévia do Congresso Nacional para elaborá-la.

Lei ordinária

A lei ordinária é chamada apenas de “lei”. É a norma jurídica cujo poder de ação está abaixo da Constituição e das leis complementares e acima dos decretos. Para ser aprovada, exige maioria simples (metade mais um dos parlamentares presentes à votação).

Medida Provisória (MP)

A Medida Provisória, MP, é um ato do Executivo com força de lei, que entra em vigor no momento em que é publicado no Diário Oficial da União. A MP visa, teoricamente, dar agilidade a decisões urgentes e importantes do Executivo que não podem esperar o tempo normal de tramitação de uma lei no Congresso. As MPs, portanto, deveriam ter relevância e urgência. Entre 1988, data de sua criação pela Constituição, e 2002, foram editadas mais de 6 mil MPs, mais de uma por dia: houve um uso exagerado do dispositivo pelo Executivo, invadindo a seara legislativa. Em 2002, sua regulamentação foi alterada de forma a reduzir o poder do presidente da República para legislar. Até então, a MP passava a valer definitivamente se não fosse apreciada pelo Congresso num determinado prazo. Com a mudança, passou a valer o contrário: a MP tem de ser votada até 60 dias após chegar ao Congresso ou perde a validade. Por isso, se não for apreciada em até 45 dias após a sua publicação, entra em regime de votação em caráter de urgência. Então, todas as outras pautas das duas casas param até que sejam deliberados o veto ou a aprovação da MP.