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Como o governo decide onde gastar nosso dinheiro?

Entenda como é definido o orçamento da União e as polêmicas sobre gasto mínimo com educação, saúde e o auxílio emergencial

Por Danilo Thomaz Atualizado em 4 mar 2021, 12h21 - Publicado em 4 mar 2021, 10h56

Em meio a curva ascendente da pandemia de coronavírus no país, o Congresso volta a discutir a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) Emergencial que permitirá o pagamento de novas parcelas do Auxílio Emergencial.

A PEC – que é um mecanismo que altera um ou mais pontos da Constituição – foi um dos assuntos mais discutidos dentro e fora das redes sociais nos últimos dias. Isso porque o projeto previa, entre outras coisas, acabar com o piso para investimentos em saúde e educação. Esse item foi retirado da proposta por pressão de prefeitos, governadores, congressistas e membros da sociedade civil. Na opinião de diferentes especialistas, a regra do investimento mínimo é fundamental para garantir recursos nas duas áreas, básicas para a vida da população.

Mas, para entender melhor o que está em jogo na PEC Emergencial, é necessário saber como funciona o orçamento público no Brasil.  Vem com o GUIA aprofundar 8 tópicos sobre o tema.

1 – Por que ter uma PEC Emergencial?

Sem perspectiva de fim da pandemia e, por isso mesmo, sem esperanças de uma retomada rápida da economia (que possa reduzir o desemprego), o governo volta a debater a retomada do auxílio emergencial.

Criada em 2019, a PEC Emergencial foi apresentada pela primeira vez com o objetivo de criar mecanismos de restrição de gastos em momentos onde o governo federal, estados e municípios estivessem em situação de emergencial fiscal.

Em 2020, por meio da PEC, o Congresso aprovou o auxílio emergencial à pandemia com parcelas no valor de R$ 600 para quem estivesse sem renda. Agora, os parlamentares voltam a discutir o assunto e, em breve, devem votar a PEC que permitirá o pagamento de novas parcelas do Auxílio Emergencial. Desta vez, o governo federal pretende pagar quatro parcelas de R$ 250.

2 – Quem faz o orçamento do governo federal?

O orçamento do Governo Federal é elaborado pelo Poder Executivo – formado pela Presidência da República e os ministérios. Nele, são estimadas as receitas (arrecadação de impostos, entre outros) para o ano vigente. A partir delas, determina-se quanto o governo federal irá gastar naquele ano.

3 – O governo federal pode decidir sozinho o orçamento?

Não. O governo federal – assim como os municipais e estaduais – tem os pisos constitucionais em áreas como saúde e educação e os gastos obrigatórios, como, por exemplo, a folha de pagamento dos funcionários públicos ativos e inativos (aposentados) e o custeio de ministérios. Os pisos constitucionais são cumpridos com despesas obrigatórias e não-obrigatórias (chamadas discricionárias). Pode haver também gastos referentes a contratos anteriores ao governo em questão ou despesas de governos anteriores que devem ser executadas pelo atual governo.

Uma vez criado o orçamento, o governo deve submetê-lo ao Congresso. Essa aprovação funciona da seguinte forma:

  • O governo federal elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Este projeto é feito a partir do Plano Plurianual – que determina quais serão as prioridades do governo federal ao longo de quatro anos – e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esta prevê quais serão as metas e as prioridades do governo e fixa quanto ele pretende gastar e economizar em diferentes áreas a partir do superávit primário (a diferença entre o que o governo arrecada e gasta) ou de déficit (quanto os gastos são maiores do que a receita) que o governo estima para aquele ano;
  • A PLOA é submetida ao Congresso e analisada por deputados e senadores, que podem fazer alterações que serão aceitas ou não pela Presidência. Caso haja divergências entre o Executivo e o Congresso, o texto volta para a apreciação dos deputados e senadores e é feita uma redação final.

4 – O valor aprovado no orçamento é o mesmo valor que o governo federal irá gastar naquele ano?

Não. Como dito acima, o orçamento parte de uma previsão tanto das receitas quanto dos gastos do governo, que pode sofrer alterações ao longo do ano. Por isso, em caso de receitas menores, o governo pode gastar menos que o previsto, como também pode necessitar fazer gastos maiores do que o esperado.

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Para garantir que sejam empenhadas verbas em áreas cruciais para a vida da população, a Constituição de 1988 estabeleceu a chamada de Constituição Cidadã, ou seja, há previsão de um valor mínimo de gastos em saúde e educação. Os estados devem destinar 12% da receita à saúde e 25% à educação. Já os municípios têm de gastar 15% e 25%, respectivamente. O governo federal, por sua vez, não pode reduzir os valores nominais investidos em 2017 e, desde 2018, corrige o investimento nessas áreas com base na inflação, dada pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). A regra para o governo federal foi estimulada pela “Lei do Teto” e deve valer por 20 anos. 

Usuário acessa aplicativo do auxílio emergencial criado durante a pandemia
Marcelo Camargo/Agência Brasil

5 – O que acontece se o governo federal precisar gastar mais que o previsto?

A LOA sofre alterações e revisões ao longo do ano. Todas as propostas de alterações – com base na relação entre receitas e despesas do governo – são submetidas ao Congresso Nacional, que pode permitir o uso de créditos adicionais para cobrir despesas.

6 – Por que o governo federal não pode gastar o que bem entende?

Os gastos dos governos federal, estaduais e municipais estão submetidos à chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, que impõe regras e limites para os gastos governamentais, de modo a evitar que a dívida saia de controle e leve o país a um cenário de crise.

Além disso, em 2016 foi aprovada a Emenda Constitucional 95, a chamada “Lei do Teto”, que limita os gastos do governo federal por 20 anos (contados a partir de 2017). A EC 95 determina que o orçamento público não pode aumentar para além da inflação do ano anterior.

Assim sendo, as despesas do governo são calculadas da seguinte forma: “Orçamento do ano anterior + inflação do ano anterior = orçamento do ano vigente.”

A “Lei do Teto”, porém, não é um consenso entre economistas. Há aqueles que a defendem como um instrumento importante para o controle das contas públicas, impedindo o endividamento excessivo do governo federal e, assim, o aumento do custo da dívida, um meio importante de financiamento do governo (como veremos a seguir). Outros especialistas veem o teto, tal como aprovado, como excessivamente restritivo e afirmam que ele irá reduzir investimentos importantes, em áreas como saúde e educação, apesar dos pisos constitucionais previstos.

  • 7 – De que maneira o governo federal e os governos estaduais e municipais se financiam?

    Há diversas fontes de financiamento nas três instâncias. O governo federal conta com os impostos federais, como o Imposto de Renda sobre Pessoa Física (IRPF ) e o Imposto de Renda sobre Pessoa Jurídica (IRPJ), além de rendas provenientes de empresas e propriedades estatais. Há, ainda, a emissão de títulos da dívida pública que são adquiridos por investidores em troca do pagamento de juros por parte do governo. É a chamada aplicação no Tesouro Direto, de que você já deve ter ouvido falar.

    Estados e municípios não podem emitir dívida, ao contrário do governo federal. Os estados, então, se mantêm por meio dos impostos estaduais, como o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS). Os municípios, por sua vez, por meio de impostos municipais, como o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana ( IPTU). Tanto estados e municípios podem contar também com receitas provenientes de empresas, royalties (como o gerado pela exploração de petróleo) e propriedades, além de contarem com repasses obrigatórios do governo federal.

    8 – E quando acontece uma pandemia como a de Covid-19?

    A “Lei do Teto” prevê que o governo possa aumentar os gastos além do previsto em situações excepcionais, como a pandemia. Para isso, é necessário, porém, que o Congresso aprove esse novo orçamento e o limite de endividamento previsto pelo governo. O novo Auxílio Emergencial, conforme proposto, deve ficar fora da contabilidade das despesas do governo, não interferindo, assim, no endividamento do governo. 

    No vídeo abaixo, o Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) resume como funciona o orçamento público e lista cinco pontos que precisam ser contemplados para a cidadania plena

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