Intervenção Militar ou Federal: entenda a diferença

O QUE É INTERVENÇÃO MILITAR?

Embora muitas obras de Direito Constitucional se aprofundem nos detalhes do funcionamento da Intervenção Federal, são quase inexistentes as abordagens acerca da Intervenção Militar. E o motivo para isso é muito claro: embora ambas representem situações de anormalidade, a Intervenção Federal é um instrumento válido, previsto expressamente pela Constituição Federal, enquanto não existe qualquer menção à expressão “Intervenção Militar”.

De fato, em seus 250 artigos, a CF/88 especifica os órgãos e competências das Forças Armadas e de Segurança Pública, mas não utiliza, em momento nenhum, o termo “Intervenção Militar”, que geralmente é utilizado para a atuação das forças armadas de um país em território estrangeiro.

Possibilidade de Intervenção Militar

Em território nacional, uma Intervenção Militar poderia ser caracterizada pela tomada do controle de outros órgãos pelas Forças Armadas, durante uma situação de crise. De qualquer modo, a apropriação do poder em rompimento com os poderes civis poderia caracterizar um verdadeiro golpe de Estado.

Assim, a Constituição Federal de 1988 prevê que:

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. [grifos nossos]

Interessante notar que a parte final prevê a possibilidade de atuação das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem, mas subordina essa atuação à iniciativa a um de nossos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Essa iniciativa seria regulada pela Lei Complementar 97/99, que trata das normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas.

Além de tratar o Presidente da República como o Comandante Supremo, essa Lei lhe confere a responsabilidade de decidir sobre o emprego das Forças Armadas, como percebemos a seguir:

Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de subordinação. [grifo nosso]

Vale ressaltar que a utilização da terminologia “emprego das Forças Armadas”, ao invés de “Intervenção Militar”, gera debates. Muitos autores afirmam que a hipótese acima se trataria de mera utilização regular dessas forças. Assim, uma Intervenção Militar seria sempre ilegal, representando uma tomada do Poder que rompe com os laços de subordinação aos poderes civis.

Por outro lado, o mesmo termo poderia ser interpretado como uma forma de “Intervenção Militar Constitucional”. Independentemente desta discussão terminológica, o fato é que a previsão para a utilização das Forças Armadas mantém sua atuação subordinada ao Presidente da República, enquanto Comandante Supremo. Na hipótese de uma intervenção ultrapassar os limites da Constituição e fugir da regulação do Estado, a operação se configura como golpe militar, não como Intervenção Federal.

Limites e procedimentos

A decisão para o emprego das FA’s pode ser tomada por iniciativa própria do Presidente ou por pedido de um dos demais Poderes, representados pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal e da Câmara dos Deputados.

Alguns trechos da já citada Lei Complementar 97/99 merecem destaque, ao ressaltar restrições para o emprego das Forças Armadas na garantia da Lei e da Ordem. Destaca-se que sua utilização só poderá ocorrer após “esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” e vai além: esse esgotamento deve ser reconhecido formalmente pelo respectivo chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual.

Assim, a utilização das Forças Armadas em território nacional configura um Estado de Exceção e depende do reconhecimento pelo chefe do Executivo de que os instrumentos que possui estão “indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional”.

Por fim, ressalta-se que a atuação deve ocorrer em área previamente estabelecida e por tempo limitado, durante o qual poderão ser realizadas ações de caráter preventivo e repressivo.

O QUE É INTERVENÇÃO FEDERAL?

A Intervenção Federal representa também um Estado de Exceção. Para compreender esse instituto, é necessário perceber que a Constituição Federal prevê, em seu artigo 1º, que a República Federativa do Brasil é composta pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, todos autônomos.

Entretanto, a Intervenção Federal permite a suspensão temporária da autonomia desses entes, em situações específicas, quando não houver outro remédio capaz de corrigir a situação de anormalidade. Por tratar-se de medida de exceção, as hipóteses constitucionais são consideradas restritivas, não podendo ser realizada a intervenção em situações não previstas expressamente.

Vale ressaltar ainda que a intervenção federal diz respeito à atuação da União sobre Estados, Distrito Federal ou Municípios localizados em territórios federais. É possível ainda a intervenção estadual, em que um estado pode intervir em seus respectivos municípios.

Quando e como fazer uma intervenção federal?

A Constituição prevê, em seu artigo 34, as únicas hipóteses em que poderá ocorrer a intervenção e, em seu artigo 36, os órgãos competentes para solicitar o procedimento. Vale ressaltar que a decretação da Intervenção Federal é sempre de competência do Presidente da República, mas existem casos em que este depende da solicitação por outros órgãos. Para facilitar a compreensão de quem possui a iniciativa em cada caso, separamos alguns dispositivos em primeira parte e parte final, tratando de grupos de incisos.

O Presidente da República pode iniciar espontaneamente uma Intervenção Federal, nas hipóteses dos incisos I, II, III e V do art. 34, ou seja, quando destinada a:

Manter a integridade nacional (inciso I)
Repelir invasão estrangeira (inciso II, primeira parte)
Repelir invasão de uma unidade da Federação em outra (inciso II, parte final);
Pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (inciso III);
Reorganizar as finanças da unidade da Federação que (inciso V):
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;

b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei.

Por sua vez, o inciso IV prevê a possibilidade de Intervenção Federal para “garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação”. Nesse caso, a intervenção dependerá de solicitação do Poder sob coação ou impedimento, seja o Executivo, Legislativo ou Judiciário (este representado pelo Supremo Tribunal Federal).

Em seguida, percebemos que a hipótese da parte final do inciso IV, destinada a “prover a execução de ordem ou decisão judicial” depende de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral, de acordo com a matéria em questão.

Finalmente, há situações em que a iniciativa depende de representação por parte do Procurador-Geral da República, provida pelo STF, nas situações a seguir:

Prover a execução de lei federal (inciso VI, primeira parte);
Assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais (inciso VII):
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

Prazo, procedimento e decreto presidencial para intervenção federal

O Presidente da República formaliza a intervenção por meio de Decreto Presidencial, depois de ouvir os Conselhos da República e da Defesa, especificando o prazo, amplitude e condições da intervenção. Vale ressaltar que a consulta aos conselhos é obrigatória, mas o Presidente não está obrigado a seguir suas recomendações. O Congresso Nacional deve aprovar a intervenção, em um prazo de 24 horas, ou a mesma ficará impossibilitada.

A intervenção federal só deve ocorrer quando não houver outra medida capaz de solucionar a questão.

INTERVENÇÃO NO RIO DE JANEIRO: FEDERAL OU MILITAR?

Nos últimos dias, foi decretada Intervenção Federal no Rio de Janeiro, na primeira vez em que o mecanismo é acionado durante a vigência da atual Constituição Federal. Embora muitos artigos mencionem uma Intervenção Militar, formalmente o procedimento adotado foi uma Intervenção Federal, o que pode ser percebido pela justificativa legal utilizada pela Presidência (“pôr termo a grave comprometimento da ordem pública”), quanto pela natureza do procedimento, que retirou parte da autonomia do estado (mais precisamente, a área de Segurança Pública).

O principal motivo da confusão seria provavelmente a nomeação de um General do Exército, Walter Souza Braga Netto, para o cargo de interventor, que, de fato, possui natureza militar. É necessário compreender, então, que a mera ocupação da chefia do governo (seja Federal, Estadual ou Municipal) por um membro das Forças Armadas não caracteriza uma Intervenção Militar e que não existem quaisquer proibições a que militares ocupem a função de interventor.

Podemos citar, por exemplo, que o primeiro Presidente da República após o Estado Novo, Eurico Gaspar Dutra, era um General das Forças Armadas, o que não caracterizou uma Ditadura. Por outro lado, em debate mais polêmico, alguns autores defendem que a Ditadura Militar Brasileira teria acabado em 1979, quando da extinção do Ato Institucional nº 5 e início da abertura democrática, e não em 1985, como mais aceito.

Independentemente de cada posicionamento individual nesse debate, esses fatos demonstram que não seria a presença de um militar no poder que caracterizaria a vigência de uma Intervenção Militar. A eventual utilização das Forças Armadas no Rio de Janeiro deve passar, necessariamente, pela Presidência da República e o interventor federal continua subordinado aos poderes democráticos constituídos.

ASPECTOS LEGAIS DA INTERVENÇÃO NO RIO DE JANEIRO

Após a análise realizada acima, é possível perceber os fundamentos constitucionais, os procedimentos para aprovação e os limites à intervenção decidida pela Presidência da República. De fato, munido com essas informações, você pode realizar sua própria análise e avaliação acerca da legalidade do processo em curso, que resumiremos a seguir.

No caso em questão, o fundamento foi o inciso III do art. 34 da CF/88, ou seja, “Pôr termo a grave comprometimento da ordem pública”. Como vimos acima, o inciso III representa uma hipótese que se encaixa na competência espontânea da Presidência da República, não estando restrita à solicitação por outro órgão, como ocorre em outras hipóteses de Intervenção Federal.

Ademais, foi realizada a consulta obrigatória aos Conselhos da República e da Defesa Nacional. Os Conselhos manifestaram-se favoravelmente à intervenção, mas vale ressaltar que possuem função consultiva, de forma que, em qualquer hipótese, o Presidente não estava obrigado a seguir seus pareceres.

No Decreto Presidencial, ficou indicado como interventor o General Walter Souza Braga Netto, ficando estabelecido como prazo o período até 31 de Dezembro de 2018. Em termos de amplitude da intervenção, o Decreto previu que compreenderia as ações de segurança pública, mantendo todas as atribuições não afeitas a essa área sob a titularidade do Governador de Estado.

No que diz respeito às condições da intervenção, o Decreto prevê que “o Interventor poderá requisitar a quaisquer órgãos, civis e militares, da administração pública federal, os meios necessários para consecução do objetivo da intervenção” e que “Poderão ser requisitados, durante o período da intervenção, os bens, serviços e servidores afetos às áreas da Secretaria de Estado de Segurança do Estado do Rio de Janeiro, da Secretaria de Administração Penitenciária do Estado do Rio de Janeiro”.

Assim, é possível dizer que, até o momento, a Intervenção Federal decretada seguiu todos os procedimentos previstos na Constituição, seguindo para análise do Congresso Nacional. Vale ressaltar que o Poder Legislativo pode impedir o prosseguimento da Intervenção, mediante votação de seus membros.

Em caso de rejeição, a intervenção ficaria impedida de prosseguir, sob pena de caracterizar Crime de Responsabilidade por parte do Presidente da República, por atentar contra o livre exercício dos Poderes constitucionais de uma das unidades da Federação, conforme previsto no art. 84, inciso II, da CF/88.

Por fim, cabe debater dois aspectos relacionados à intervenção anunciada, que poderiam justificar sua ilegalidade, a depender da interpretação judicial. A fim de evitar posicionamentos políticos, não apresentaremos uma conclusão, tendo por objetivo apenas ensejar o debate e a melhor compreensão do tema.

O primeiro diz respeito ao cumprimento do Princípio da Necessidade. De fato, a Intervenção Federal representa um último recurso, não devendo ser acionada exceto se não houver outra solução capaz de corrigir a situação de anormalidade. Ao retirar parte da autonomia de uma unidade da Federação, a Intervenção Federal altera o próprio equilíbrio democrático, colocando em risco um dos pilares em que a ordem de direito está assentada. Assim, resta a dúvida se a situação no Rio de Janeiro representa, efetivamente, um grave comprometimento da ordem pública impossível de ser solucionado exceto pela intervenção em curso.

Ademais, é interessante um debate preliminar acerca de um pronunciamento da Presidência da República, em que afirma que suspenderá a Intervenção Federal durante a votação da Reforma da Previdência, colocando-a novamente em vigor após a conclusão da votação. Ora, fica evidente que tal procedimento ocorreria para burlar uma limitação constitucional, que impede que reformas à Carta Magna sejam realizadas durante a vigência de um Estado de Exceção.

Ocorre que a limitação prevista pela Constituição tem por finalidade evitar que o texto constitucional seja reformado sob uma situação de grave anormalidade institucional. A suspensão temporária de uma Intervenção Federal garantiria que, formalmente, o Estado de Exceção não estivesse em vigor, mas, na prática, persistiria a anormalidade que lhe deu causa. Seria possível questionar, portanto, se tal procedimento seria suficiente para permitir uma reforma constitucional válida ou se configuraria mera manobra legal, a fim burlar os propósitos da lei.

CONCLUSÃO

Como percebemos, Intervenção Federal ou Intervenção Militar são ambas Estados de Exceção, mas representam hipóteses diferentes, que permitem debates próprios. A Intervenção Militar é, para alguns, ilegal em qualquer hipótese. Para outros, se confunde com o emprego das Forças Armadas previsto constitucionalmente. De qualquer forma, estas aplicações constitucionais continuam sob o funcionamento regular das instituições nacionais e subordinadas a poderes civis. Sua melhor compreensão permite não só a sua diferenciação, mas também compreender seus limites e identificar eventuais arbitrariedades.

Esta matéria foi publicada originalmente no Politize!